当年的9月7日,上海爆发了小刀会起义,导致至少2万名上海人逃离上海县城涌进当时只有数百外国人居住的租界。原来"华洋分居"的局面又变成"华洋混处"。1854年7月11日,全体租界人会议通过了《上海英、美、法租界地皮章程》,选出了由7人组成的"工部局"(hanghai Executive Committee)董事会。工部局不久改称Shanghai Municipal Council,中文译成上海市政委员会或上海市政厅。这实际是一个拥有对租界的管理权、行政权、对人的管辖权、征税权的政府。刚开始,工部局只向这里的外国人收税,后也向住在租界的华人收税。